英國(guó)，地球上最早推行PPP模式的國(guó)家

英國(guó)，一個(gè)讓人佩服的國(guó)家。作為領(lǐng)土面積僅24.41萬(wàn)平方公里的領(lǐng)土小國(guó)，卻在歷史上貢獻(xiàn)了無(wú)數(shù)學(xué)術(shù)、藝術(shù)、經(jīng)濟(jì)的瑰寶。它開(kāi)啟了工業(yè)革命的時(shí)代，誕生過(guò)莎士比亞、牛頓這樣的巨子，擁有劍橋、牛津這樣的頂級(jí)學(xué)府。而且，它還是世界上最早開(kāi)展PPP模式(政府與社會(huì)資本合作，Public Private Partnerships)的國(guó)家，對(duì)PPP模式正在發(fā)展期的我國(guó)而言，英國(guó)的PPP發(fā)展之路有許多經(jīng)驗(yàn)可供參考借鑒。

▲香港紅磡隧道，最早的PPP模式項(xiàng)目▲

01.PPP模式在英國(guó)，三個(gè)階段的成長(zhǎng)史

PPP模式最早源自英國(guó)，但有趣的是最早的PPP實(shí)踐卻是落在我國(guó)領(lǐng)土。彼時(shí)是1972年，當(dāng)時(shí)香港仍未回歸，港英政府通過(guò)BOT方式(建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓)建設(shè)紅磡隧道。自此開(kāi)始，英國(guó)開(kāi)始了數(shù)十年的對(duì)PPP模式的探索和完善。

PPP項(xiàng)目模式眾多，根據(jù)資本參與程度的不同，以及各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的政策、建設(shè)情況不同，因而演化出許多不同的類別。如PFI(私人融資計(jì)劃)，PF2(第二代私人融資計(jì)劃)，BOO(建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和擁有)、DBFOT(設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓)、DBFT(設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)和轉(zhuǎn)讓)、BOT(建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓)、OT(經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓)等模式。

英國(guó)主要的PPP模式是PFI/PF2模式，就英國(guó)的PPP發(fā)展歷史，根據(jù)各個(gè)時(shí)期政府和社會(huì)資本的合作性質(zhì)來(lái)看，可分為三個(gè)主要的階段。

01

初級(jí)階段(1992~1996)——應(yīng)用范圍小，私有化程度高

雖然1972年已經(jīng)有紅磡隧道的案例在前，但PPP進(jìn)入初級(jí)階段的“試驗(yàn)期”仍是20年后的事。1992年，時(shí)任英國(guó)財(cái)政大臣拉蒙特提出PFI模式(私人融資計(jì)劃，Private Finance Initiative)，這一模式也成為英國(guó)最沿用至今的典型PPP模式。

PFI模式推出的初衷主要是為了解決社會(huì)資本的逐利性與公共服務(wù)的公益性矛盾，尋求兼顧公私利益的運(yùn)行模式。但在當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境下，這一模式僅是小范圍的試探性工作，并未得到廣泛的普及應(yīng)用，私有化——即把整個(gè)企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)都交給私人部門是這一時(shí)段PPP模式的主流。

02

發(fā)展階段(1997~2008)——政府大力推廣，PFI廣泛應(yīng)用

1997年，英國(guó)PPP模式開(kāi)始進(jìn)入第二階段。工黨執(zhí)政后，時(shí)任首相托尼·布萊爾開(kāi)始大力推廣PFI模式。1997年9月設(shè)立協(xié)助主管部門、進(jìn)行PFI研究的PFI推動(dòng)小組;1998年成立獨(dú)立的永久性的公私合資公司PUK，成為政府的PFI智庫(kù);在地方層面，英格蘭和威爾士地方政府與民間合資成立了4Ps公司，輔助地方政府部門推動(dòng)PFI項(xiàng)目并解決實(shí)際問(wèn)題。

在十余年的時(shí)間里，英國(guó)在法律、政策、實(shí)施和監(jiān)管層面建立了完整的框架，PFI模式得到了廣泛的應(yīng)用，基本覆蓋了英國(guó)幾乎所有的公共設(shè)施領(lǐng)域，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。

03

成熟階段(2009~至今)——經(jīng)歷金融危機(jī)，模式優(yōu)化成熟

2009年的環(huán)球金融危機(jī)使英國(guó)私人資本遭受重創(chuàng)，融資成本急劇上升，國(guó)家投資政策政策緊縮，大量PFI項(xiàng)目面臨融資和建設(shè)困境。為應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，英國(guó)財(cái)政部緊急成立了TIFU(基礎(chǔ)設(shè)施融資中心)為融資提供補(bǔ)充。度過(guò)這次危機(jī)后，英國(guó)的PFI市場(chǎng)真正步入了成熟、理性的時(shí)代，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定性大大提升。

2012年后，PFI項(xiàng)目高私營(yíng)化程度的弊端開(kāi)始顯露，政府的債務(wù)壓力加大。為減輕政府財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化公私合作方式，PF2—即第二代私人融資計(jì)劃被提出。通過(guò)提高政府資本參與度，抑制過(guò)度投機(jī)行為，優(yōu)化招標(biāo)流程等工作，形成了收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的公私合作模式。

02.成功經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)：制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化

英國(guó)發(fā)展PPP的核心理念是要實(shí)現(xiàn)“資金的價(jià)值”(Value for Money)，為實(shí)現(xiàn)這一理念，從項(xiàng)目的持續(xù)激勵(lì)、服務(wù)的創(chuàng)新思維、風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力帶來(lái)的效率提升和去除政府介入產(chǎn)生的官僚作風(fēng)等方面，英國(guó)進(jìn)行了許多相應(yīng)的手段進(jìn)行規(guī)范、刺激和約束。

英國(guó)在PPP模式的推行中，十分重視制度建設(shè)和技術(shù)支撐，對(duì)于制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序的完善不僅使項(xiàng)目執(zhí)行效率、質(zhì)量更佳，也受到政府、消費(fèi)者和市場(chǎng)的普遍歡迎。

01

制度化

英國(guó)沒(méi)有專門的PPP立法，但有《公共合同法》等多種通用法律規(guī)范PPP行為。相關(guān)部門還有針對(duì)性出臺(tái)的《資金的價(jià)值評(píng)價(jià)方法》《大項(xiàng)目評(píng)估辦法》《PFI/ PPP采購(gòu)和合同管理指引》等細(xì)項(xiàng)規(guī)范性文件。

02

標(biāo)準(zhǔn)化

為在類似項(xiàng)目上保持定價(jià)及條款的一致性，減少談判時(shí)間和成本，英國(guó)財(cái)政部于1999年頒布了《標(biāo)準(zhǔn)化PFI合同》，以明確公私風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)、原則及條款，保證公共部門購(gòu)買到合格服務(wù)，達(dá)到資金價(jià)值最大化。并先后于2002年、2004年、2007年進(jìn)行了優(yōu)化，2012年針對(duì)新版的PF2模式頒布了《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》。

03

程序化

在長(zhǎng)期實(shí)踐中，英國(guó)逐步形成了一套PPP項(xiàng)目的管理流程：1)項(xiàng)目發(fā)起。2)項(xiàng)目準(zhǔn)備。3)項(xiàng)目初選。4)項(xiàng)目初審。5)公共采購(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)督。6)最終審批。7)審計(jì)和監(jiān)管。對(duì)PPP模式從發(fā)起到落地全程的評(píng)估辦法、管理流程、合同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)范有序的管理。

現(xiàn)在，不僅在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，在中國(guó)、土耳其等發(fā)展中國(guó)家也都開(kāi)始進(jìn)行了PPP模式的推廣和應(yīng)用。就我國(guó)而言，“中國(guó)式”PPP模式尚處于初級(jí)階段，對(duì)英國(guó)等先進(jìn)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，完善PPP政策和市場(chǎng)規(guī)則，探索出具有中國(guó)特色的PPP模式是未來(lái)的發(fā)展方向。